【摘 要】随着全国人大关于修订野生动物保护法的决定颁布后，该法中的部分条款也引起了众多学者和社会的关注。《野生动物保护法》规定中关于“禁食”、“利用”、“保护”等问题成为完善和修订的关键，但最重要的是克服法律制度中隐含的商业性，才能真正实现法律修订的初衷和目标，从而为未来可能的突发卫生事件提供制度支撑。

【关键词】野生动物保护法 禁食 保护 利用

一、问题的提出

自十九届四中全会中为国家治理体系的发展和完善提供了方向性指导。会议通过的《决定》中对于“制”与“治”的关系理论做了辩证视野下的深刻诠释。随着2011年我国宣布中国特色社会主义法律体系已经建成，国家治理体系建设的中心也逐渐从侧重“制”转向“治”，但由于社会经济的发展等诸多因素影响，国家治理过程中也随之出现的诸多复杂的新型问题，而最直接的影响就是一是在治理过程中，新问题、新情况缺乏制度层面的支撑，二是制度的严格落实与实施过程中，在执法端部分形式主义、人情执法、“折中”式落实等现象的频繁出现，这也是目前国家治理体系现代化建设中的面临的主要问题。正如陈金钊教授谈及中国法治时所说：中国法治的进步需要以促进法治为目标的改革。从我国国家治理过程中所需要解决的问题中亦不难看出，法治的建设亦已然不再仅是对于秩序的追求。国家的应急管理能力、社会民众的舆论、各地方政府的应对和处理等等均是国家治理能力的体现，而如何做到制度规范与社情民意实现高效互通成为验证制度体系、治理体系是否成为“法律空洞”现象的必然路径。

二、《野生动物保护法》的演进及分析

从1988年我国第一部《野生动物保护法》经第七届全国人大常委会第四次会议审议通过至今，共经历了2004年、2009年、2016年、2018年四次修改。可以发现，自2003年“非典”疫情结束后，国家对于《野生动物保护法》的修改间隔逐渐变短，1988年至2004年的第一次修改，期间经过了十六年时间，之后的三次修改间隔变为五年、三年、两年。从《野生动物保护法》的修改频率不断加快就可以看出，随着社会经济的发展，由于人类与野生动物之间的联系不断复杂化，一方面是保护野生动物物种的有序繁衍，另一方面也是为了避免来自野生动物体内的病毒而导致公共卫生事件的发生。因为诸如法律文本的修订，其频率的加快究对于法律制度的权威性和稳定性等性质而言，并非益处。从四次修订的法律条文数量来看，《野生动物保护法》亦是经历了从“小修”到“大补”的过程，而这一现象的出现也正是映证了野生动物相关法律制度亟需完善和补充。

纵观《野生动物保护法》历经四次修改的内容，2004年、2009年均对其做了“小修”，共计修改七条，其内容包含对于野生动物保护部分机关的权限扩容（2004年修订版第26条等）、以及相关法律责任的追究依据进行厘清（2009年修订条款中的第31~33条、第35条等），使得责任追究机制更加明确具体化。2016年为全面贯彻中共中央推进生态文明建设的部署和要求,对其进行了较为大幅度的全面修订，修订的内容涉及该法律的宗旨、原则、目的和相关概念的廓清（如第2条中对于“野生动物”含义的重新界定）以及主管机关权限的划分、法律责任的承担等诸多方面，更加突出野生动物保护的立法目的,坚持野生动物保护优先、严格监管、规范利用的原则。此次修订重点侧重于“保护”重心，同时也首次对于野生动物的“利用”方面做出了详细系统的规定（如2016年修订条款中的第30条中首次提出的对于野生动物“禁食”的规定），虽总体上是“以保护为核心和前提下的利用”为基本方针进行修订，但仍被社会各界戏称为“利用法”。仅时隔两年，在2018年对《野生动物保护法》的修订内容中，除了对于“林业草原”相关机构名称的纠正外，大多是以违反《野生动物保护法》相关规定后的法律责任和惩处机构的职责、处罚形式进行了细化规定（如第37条、第48条、第49条等）。综上所述，《野生动物保护法》的四次修订，从修改内容来看，大体上可以概括为“权限——责任依据——概念、原则——责任形式”四个过程，《野生动物保护法》的修订，不能否认它在随着社会经济发展时对于野生动物保护产生的巨大积极作用，但同时也不难发现，《野生动物保护法》的演进，仅就修订过程来看，其并未形成一个严密的逻辑式的发展过程，倒更像是为了应对不断出现的社会新情况、新问题而做出迫不得已的选择，这种现象也将不可避免的导致在实施过程中出现应对不及的情况，此时法律的滞后性弊端将被无限放大。

三、立法角度下的反思与完善进路

从法律制度本身来说，制度不健全之处一直存在。野生动物等相关法律规定内容成为社会各界舆论的焦点指向，全国人大常委会法工委称将于考虑启动《野生动物保护法》及相关法律的修订。对于修订涉及的内容虽各有侧重与焦点，但总体可归纳为“要不要禁食”、“要不要分类”、“要不要利用”三个主要方面的内容。

（一）关于“禁食”

需从现行法律中对于野生动物保护与管理的程序机制说起。纵观现行法律文本内容，其中对于野生动物疫情的规制一直较少。 在2018年修订中，将第五十二条实施处罚权机关中的“检查检疫”删除，《野生动物保护法》的内容重心在2016年全面修订时从以前的“维稳”转向积极“保护”，2018年的修订亦仍是在“保护”的核心下进行对部分“管理”条款进行了完善，但纵观全文内容，对于野生动物的检疫条文涉及甚少，对于野生动物的保护和管理不应仅停留在现实危机层面，对于野生动物是否可能携带病毒以及相关治理措施等预防性内容亦需要着重关注和管控。在现行的《野生动物保护法》中，全文共计58条，却只有第十六条对于野生动物疫源疫病进行了“按职责分工”的概括性规定，并且在2018年修订时删除了对于野生动物检查检疫机关进行处罚的内容。在第十六条内容中关于野生动物疫情的应急预案甚至存在“批准或备案”共存的不严谨规定。由于法律条文中的对于预案的或然性规定，使得下级主管机关在应对疫情时极易产生互相推诿或者不作为现象，而且由于法律规定的疫情预案可以“事前审批”或“事后备案”，还容易出现疫情防治中的职责不明、防控措施紊乱等事倍功半的现象，这对于疫情防控工作无疑是致命的。因此，在《野生动物保护法》的修订中，对于野生动物的检查检疫等防治措施还需进一步的完善和系统化。首先需要明确野生动物管理中对于病毒检测、疫情防治等相关工作的职权机关、并对其各自职责范围进行厘清以及完善健全野生动物管理机构疫情防控的应急预案机制，争取将疫情的发展控制在最小范围内亦是野生动物保护、管理机关的重要职责。

（二）关于“分类”

自2016年在修改文本中首次将“禁食”条款纳入其中，对于野生动物是“全面禁食”还是“留个口子”讨论随之而来。一方面，如果以法律的形式规定野生动物“全面禁食”，是否符合当下社会发展的现实性需要有待考证，根据现行《野生动物保护法》规定，“野生动物”主要分为两种，一是处于自然环境状态中的“纯野生”动物，二是人工繁育的除家畜家禽之外的所有动物。值得注意的是，将动物种类简单分为野生动物与家养动物的二元分法存在一个显著的问题就是：还有部分半野生或半家养动物成为模糊地带，抛开“禁食”，这些野生动物与家养动物之间的模糊地带的半野生动物，体内携带的病毒会因为气候、地理环境等自然因素，部分群体对其有免疫性和抗体，但一旦出现在其它地区和人群，因为这些地区人群对于这些病毒缺乏免疫力和抗体，亦有可能导致大规模的传染性疾病。半野生/半家养动物缺乏有效的管控与检疫等预防措施，亦是病毒传染疾病的高危地带。如果以法律形式对野生动物进行“全面禁食”，这对于人工养殖用作食材、药材的野生动物产业链将无疑是致命打击，例如生长于自然环境中的部分野生动物虽然属于国家一级保护动物，相关法律亦禁止猎捕，但由于人工繁育技术成熟，人工养殖的这些“野生动物”已成为作为药用、食材等的新产业。因此，对于野生动物“全面禁食”不符合社会现实性的同时亦将会产生诸多负面影响。在《野生动物保护法》修订工作启动后，对于野生动物是否应当和需要“全面禁食”的争议成为法律修改工作面临的重要课题。根据2016年修订内容中第十条、第三十条规定可以发现，规定内容中涉及的“禁食”条款，只有野生动物的三级分类中“国家重点保护野生动物”属于禁食范围，作为禁食的名目依据——《国家重点保护动物名录》，自1989年颁布施行以来，只有2003年进行了部分“小修”，由于名录更新滞后，导致许多野生动物的保护与管理出现“法律空洞”，国家重点保护动物名目更新周期冗长与滞后，已有学者提出通过立法措施，将《野生动物保护法》的适用范围进行扩张以及宗旨、和原则等均重新考量，也有部分学者主张对《野生动物保护法》以补缺完善为主，并强调及时更新国家重点保护动物名目。

从上述引证中可以看出，对于野生动物以法律形式规定“全面禁食”，从社会影响、经济产业等方面均确实缺乏现实性与可操作性。“全面禁食”面临的绝不止是一部或两部法律条文的修改，而是基于整个“野生动物”而产生或衍生的各个行业、产业和社会群体等相关法律，从这个角度看来，“全面禁食”的相关法律修改极易转变为立法“陷阱”。因此，“全面的区别禁食”或许会是相关立法工作的未来选择。所谓全面区别禁食，就是在全国人大的“全面禁食”方针下，对于野生动物进行划级式的分层次区别禁食。划级、分层次的标准可以根据野生动物产生疫情的危险程度等进行区别和归类。但是需要强调的是，在野生动物相关法律的修改中对于野生动物“禁食”规定区别化禁食看似是“留口子”，但实则对于野生动物的“禁食”，这种明确化更加严格，更能有效的避免未来可能的疫情发生。这就需要在立法过程中，对于野生动物名目重新进行整合与归类时注重分类依据的科学性与合理性。例如在法律修订过程中，通过对野生动物携带病源的可能性以及携带病源的传播性、野生动物的用途（如食材、药材等）、人工培育和繁殖的可行性等因素进行专业测评后，对野生动物名目的划分加入可能引发疫情的相关要素为依据的分类。既能加强社会群体对于野生动物的了解，同时也使得社会群体、个体在食用、使用野生动物制品时有自觉性的风险评估和规避能力。据统计，自1980年人类社会中出现超过35种新型传染病，其产生的源头均是因为人类对于野生动物的直接或间接食用和不当接触所导致，因此，通过立法措施，扩大和丰富野生动物名目的划分要素有其必要性。正如中国古代名医扁鹊在评价其长兄医术时所称：“长兄于病视神，未有形而除之，故名不出于家”，故而“最善”。对于野生动物疫情的防控与治理亦是如此，必须要从其源头进行规避和预防，采取“事先控制”的方式，方能最大限度的减少和降低其产生的风险,从而防患于未然。

四、结语：权限的厘清与商业性的规避

《野生动物保护法》的修订还需重视并重新慎思法律中部分条文隐含的商业性。该法律文本中，对于野生动物的分级保护等保护和管理措施进行了详细规定，并且在法律责任部分进行了明确的“行为——后果”式的责任划分和承担机制，但是，在法律规定中，有部分条款的规定却似乎留下了隐患。例如《野生动物保护法》第二十二条中对非国家重点保护动物的狩猎规定。首先，明文规定对于“非国家重点保护动物”可以狩猎，即除国家重点保护动物名目中列举之外的野生动物均可在取得许可后进行了狩猎，但是国家重点保护动物名目更新滞后，非国家重点保护动物却被忽略。其次，法律规定中对于非国家重点保护动物的狩猎证审批权限级别为县级以上人民政府，而在第二十三条中对于狩猎者持枪证的审批却是“公安机关”，并未明确审批级别和范围，显然此处出现了狩猎证和持枪证的审批权限与级别混乱，权限、级别的程序性混乱，无疑会导致对于野生动物的狩猎以及野生动物相关产品的检测检疫等审查和追责机制成为徒劳。再如《野生动物保护法》第二条、二十七条等条款中，“保护”与“利用”之间出现的“悖论”,使得立法目的的保护性让步于社会现实需要中的商业性，这亦是导致法律实践过程出现缺口的又一重要原因。因此，对于野生动物保护，若试图通过立法措施对现状和隐患进行改变，则必须将野生动物“规范利用”中的交易行为和商业性进行取缔。

参考文献

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