【摘要】涉军法律援助制度是中国特色法律援助事业的重要组成部分，是实现军人军属维权诉求的法治运行有效机制。军地协作开展法律援助是构建完整法律援助制度的关键一环，具有独立的司法价值和卓殊的社会价值。随着军民融合战略持续深度发展，强化军地协作可在军地统筹模式下实现资源共享，军地互带互动有助于克服涉军法律援助“名实不符”的形式化弊端，破除军队“单兵作战”的片面化倾向，解决基层部队法律援助服务“供需失衡”的消极化难题。

【关键词】涉军法律援助；军地统筹；军地“大协作”体系；实现路径

法律援助隶属于公共法律服务体系，在保障人权、扶困济贫，消弭纷争、维护稳定方面发挥了积极作用。作为法律援助内容之一的涉军法律援助制度，旨在服务军人军属这类特殊社会群体，通过建立专门服务组织以法律咨询、诉讼代理等形式为军人军属提供无偿法律援助，其功能在于解军难、维军权、稳军心，涉军法律援助是实现军人军属维权诉求的法治运行有效机制。

据《中国法律援助制度发展报告（2021）》载“2020年共办理法律援助案件145万余件，其中共为51万余人次农民工、12万余人次老年人、13万余人次未成年人、5万余人次残疾人和3301人次军人军属提供了法律援助服务。”国家统计局数据显示，截至2020年12月我国共有现役军人340余万，与军属人数合并超过1000万。分析受援人次数据可知，接受法律援助的军人军属比例仅为总数的0.033%，其次，相较于其他法律援助类型，实践中涉军法律援助案件也仅占全部法律援助案件的0.23%。同时随着涉军案件类型的多样化及法律关系的复杂化，通过法律援助解决军人军属法律纠纷面临的阻力与困难也随之凸显，制度运行不畅、法律援助率低、权益保障不足等征兆可窥见一斑。

一、涉军法律援助发展不足的运行透析与危害检视

近年来，学界在深化理论研究的同时各地军地实务部门也在积极探索涉军法律援助发展之路。笔者认为破解制度难题需统筹军地资源，实现军地在涉军法律援助领域的深度融合。军地协作开展涉军法律援助的意义在于资源共享、优势互补。在军民融合战略背景下，打破军地藩篱，实现军地互动协作，对于发展涉军法律援助制度具有一定的优势作用。

    （一）有助于克服涉军法律援助“名实不符”的形式化弊端

    解决“形式化”难题关键在于从完善机构设置以及提升工作人员水平两方面予以完善。更需依托当地司法所，切实在一个机构两块牌子机制中发挥效用。我国法律援助工作中，社会执业律师是提供法律援助的主体，以甘肃省为例，全省现有执业律师5763名，其中社会律师4739名，法援律师136名，提高社会律师的参与度和积极性、探索军地互涉律师制度，有助于构建专职化、专业化的法律援助律师队伍。

（二）有助于破除军队“单兵作战”的片面化倾向

甘肃省部分地区经济发展滞后，公共服务资源有限，军人军属法律援助工作站设置不到位、机制运行不通畅，人员配备不完善、结构层次不合理、军地协作不经常等情况较为突显。架起法律援助“连心桥”，谱好军地合作“协奏曲”，“让专业的法律工作者为军人军属提供专业的法律援助服务”应成为甘肃省开展法律援助工作的基本理念。

（三）有助于拓展军民融合在法律领域深度发展

军民融合是国家战略，军地协作开展涉军法律援助属于军民融合的一部分。丰富本领域军民融合形式、拓展融合范围、提升融合层次提供有益借鉴。加大社会参与的力度，积极构建国家统领下政府、市场、社会以及律师等主体多元协同治理的涉军法律援助新模式，不断扩大法律援助范围，提高援助质量。

（四）有助于解决基层部队法律援助服务“供需失衡”的消极化难题

“扩大法律援助范围”“提高法律援助的普遍性”现代法律援助制度具有保障人权之基本功能，涉军法律援助制度良性运行与否与广大官兵切身利益息息相关。供需失衡是当前涉军法律援助亟待解决的难题，在军队专职律师人数有限，仅以一己之力开展法律援助，则难以满足军人军属法律援助需求，不利于对其合法权益的保障。搭建军地协作桥梁，可以补足涉军法律援助制度短板，是适应新形势、解决新问题、应对新挑战的一种有效途径。

对打通军地协作之道、畅通军地沟通之梁至关重要。同时以“军队+”模式开展涉军法律援助，也是促进“法律援助共同体”构建的关键环节，会有效破解制度运行不畅之桎梏，因此社会参与至关重要，既可以突显涉军法律援助中政府主导及社会参与的，诠释作用突显，强化社会参与实现多元协同治理，法律援助军地协作是破解涉军法律援助运行困境的有效途径，也是促进“法律援助共同体”构建的基础环节，对国家法律服务体系的完备至关重要。

在国家责任理念语境下，“政府主导、律师义务、社会参与”三维协同为法律援助多元治理提供了理论依据，也为实现法律援助总供给与总需求的动态平衡提供了逻辑遵循。涉军法律援助牵涉军、地两方主体，在政府主导之下建构“军队+”模式，可通过多元主体互通达到社会参与广覆盖，从而实现资源的有效配置及利用。

（一）军队与地方法律援助机构协作

目前我国已基本建成以法律援助管理机构为领导，以法律援助机构（法律援助中心）为主干，以法律援助工作站为触角的全方位多层次法律援助组织机构体系，为国家提供及时便利的法律援助服务提供了有力的组织机构保障。军队法律援助部门与驻地法律援助机构协作，可在法治宣传、法律咨询、信息提供、案件转交方面建立互联互通机制。

（二）军队与司法机关协作

军队与司法机关协作应重点关注军队法院与地方法院的协作。司法实践中西部战区军事法院针对涉军维权工作内容多、涉军法律援助作用发挥不明显等实际，对原有涉军维权机制作出了相应调整，通过与地方法院建立“专案会商”“异地援助”等工作机制，从立案管辖、纠纷调解、判决执行等方面开展军地全方位协作，打通了涉军维权的绿色通道。

（三）军队与律师事务所协作

军队与律师事务所协作形式如下：第一，聘请地方律师协助部队培养涉军法律人才，遴选地方优秀律师加入涉军法律援助公益律师队伍；第二，邀请地方律师“线上线下”宣讲法律援助制度，为官兵提供法律咨询；第三，地方律所开展涉军法律援助公益律师培训，为律师行业参与涉军维权与军人军属法律援助提供理论和实务指引；第四，在符合条件的律师事务所建立军人军属法律援助工作站。

在法律援助提供方式上，创新“合同制”，通过招标等形式选定社会律师事务所固定办理法律援助案件。甘肃省有473家律师事务所，通过与律师事务所签约，可以实现术业有专攻，发挥律所合力，破解律师单打独斗局面，提升办案质量。合同制模式下，由法律援助中心对律师事务所进行考察，并与之签订合同。每年法律援助中心可以抽取或选取一半案件交由律师事务所处理。法律援助合同制也同时对签约的律师事务所提出了更高要求，例如，律所需对选派的律师进行严格把关，在律师的选派上不但需关注律师本人执业能力更应关注其对法律援助案件的热心程度；律所对律师必要的培训和辅导；建立律师办案，律师事务所主任把关的制度；以例会形式集体讨论疑难复杂案件。还可以在此基础上采用“多样化律师组团合作形式”，通过“紧密捆绑”“双重制约”方式，改变律师单打独斗局面，形成集体攻关优势，为军人军属提供更加专业更加优质的法律服务。

（四）军队与驻地高校协作

人才资源丰富，集智力资源、专业能力和人力成本优势于一身，是完善涉军法律援助制度不可或缺的协作对象。军校协同合作机制包括以下三个方面：第一，军、校、生三方签订人才培养协作协议，对于品行良好、身体达标、成绩合格的毕业生即可推荐其进入部队从事法律工作，保证了法律人才的定期培养与输送；第二，军、校两方签订实习实训基地建设协议，高校毕业生可进入军队法律援助机构实习；第三，军队与高校法律援助机构签订协议，由高校法律援助机构定期为军人军属法律援助工作站工作人员进行专业培训，同时建立高校法援人员入驻工作站值班制度，随时为官兵解疑答惑。

要在新时期实现我国涉军法律援助制度的突破进展，需要从以下两个维度考量：一是实现宏观层面上的跨越式发展，从制度和体系的高度重构该项制度，破除长期阻碍该项制度发展的系统性桎梏；二是实现微观层面上的精细化发展，将发展目标从注重数量转向质量优先、质量与数量并重，从细微处着手解决阻碍该项制度发展的痼症顽疾。笔者认为，探索建立融合程度更高、协同范围更广、衔接更为紧密的涉军法律援助军地“大协作”体系，应从下述几方面展开。

（一）以需求为导向建立军地“大协作”涉军法律援助体系

建立以政府法律援助机构为中心，以省军区、武警总队军人军属法律援助工作站，省高院、市中院、县（区）基层人民法院法律援助机构、省内外律师事务所、省内地方高校法律援助机构为协作单位的“法律援助共同体”。通过建立合作关系，使军人军属法律援助工作机制从一元走向多元，工作职能从单纯趋向全面，从而构建协作方式多样化、协作内容的全方位化的新型法律援助体系。

1．建立涵盖司法系统的大协作机制。建立军地共同负责的涉法问题协作机制，加强和地方司法机关、律师事务所以及法律援助机构的合作，广泛开展部队法律服务工作站和地方法律援助机构和律师事务所的共建活动，对一些专业性较强的涉军维权问题，可以及时申请驻地司法局提供法律援助。同时，就疑难的涉法问题与地方律师事务所保持咨询关系。

2. 建立军人军属法律援助工作站。在省军区（卫戍区、警备区）、军分区（警备区）、县（市、区）人民武装部建立军人军属法律援助工作站，有条件的可以在军队团级以上单位建立军人军属法律援助工作站或联络点，作为末端发挥军人军属法律服务工作的机构，负责传达军人军属涉法维权和法律服务文件、组织开展法律服务工作、收集汇总登记法律援助和官兵涉法信息和需求，使广大军人军属更加直接便捷的享受军人军属法律服务红利。

3.聘请地方律师和培养部队法律人才相结合。聘请司法局法律援助中心律师在工作站任兼职顾问，将经验丰富的地方律师引入部队，培养有法律基础并愿意长期在部队工作的法律人才。与高校制定培养意向，签订长期工作协议，为部队培养并保留法律专业队伍；根据案件实际情况，理论联系实际，让部队律师直接参与军人军属诉讼，增强部队律师的实战能力。

4.根据部队倾向性法律问题做好普法宣传工作。通过观看法律节目，举办法律知识竞赛，开展法律讲座等多种形式，常态化普法教育。随时掌握官兵本人和军属涉法涉诉问题，全面掌握部队倾向性法律问题，为官兵普及法律常识，传授解决程序、收集证据等知识，提高官兵法律意识和运用法律武器解决问题的能力。

（二）以专业为导向建立专职化涉军法律援助律师队伍

我国律师队伍虽然发展迅速，但从整体上看，参与法律援助的律师数量不足仍然是目前法律援助律师队伍建设中的一大问题，专职化的军地法律援助律师更是严重不足。由于经费保障的缺失，社会律师参与军地法律援助的积极性不高，法律服务质量不高，监督管理机制不健全，军地法律援助律师的遴选律师的机制亦不健全，这些问题都成为制约军地法律援助工作的核心问题。探索军地法律援助队伍专业化、职业化发展模式，提高军地法律援助人员专业素质和服务能力，是军地法律援助工作的重中之重。

1.明确军地法律援助律师的地位。军队律师是部队法律服务工作的支柱和骨干，建立军地法律援助律师队伍，应当明确军地法律援助律师的身份地位，将全军各个法律顾问处正式纳入编制，解决职级问题，保留骨干力量。

2.军地法律援助律师专职化。合理分配法律援助机构的双重职能，在确保法律援助机构管理职能的基础上，将从事管理的人员与从事法律服务的人员区分开，并在从事法律服务的人员中进一步分离出专门从事军地法律援助工作的人员，各司其职，各负其责，制定专门的军地法律服务人员待遇标准、职责分工、培训机制等，保障军地法律服务工作的质量和效率。

3.军地法律援助律师专业化。军地法律援助专职律师建立后，应当进一步探索业务分工的专业化。根据法律援助的案件类型固定化法律援助律师，同时，加强其专业化能力培训，提高办案水平，更好的服务群众。

（三）以创新为导向打造涉军法律援助军地“大协作”数字化服务平台

因受军人职业崇高性及教育程度等因素的影响，军人维权意识普遍不强。必须采取多种方式加大法制宣传力度，从思想根子上强化官兵信法学法用法意识。搭建数字化服务平台，通过信息化建设推动“线上线下”双规并行法律服务模式，突出信息化模式的高效便捷和不受时间地域限制的优点，构建集法治宣传、在线咨询、文书代写、交流互动等功能为一体的服务平台，通过网络平台“点对点”回应官兵关切的同时推广各单位开展的法律服务。

1.打造“网络课堂”。针对军队网络法律教育视频数量少、时间长、质量差等实际情况，借助军事职业教育服务平台，利用微课讲典型案例、公开课讲热门法律法规、幕课讲系统法律知识，打造网上学习体系。

2.建立“律师在线”。在军队网站开设“律师在线”栏目，使法律援助方式从“面对面”扩大到“键对键”。

3.开设“微信平台”。构建法律咨询微信公众号或者小程序，定期推送热点案例、法律知识和法律文书。将军队律师基本资料、擅长专业、所在位置等信息录入微信公众号，官兵如需要法律咨询即可就近选择对口律师进行咨询。

4. 数字化平台中以类型化模式建立纠纷数据库，将军人军属涉法涉诉案件录入案件管理系统；军人军属以“点单”模式进入法律咨询系统，根据案情选择对口律师；律师承接“订单”对案件进行评估并完成法律咨询；部分案件如可适用非诉讼纠纷解决机制（ADR），则进入案件分流系统；同时平台设置法律援助回访系统使法律援助工作制度化、规范化。

（四） 完善涉军法律援助人才的工作与储备机制

要提高基层部队的法律服务质量，最关键的是人才，即建立一支高水平的法律服务骨干队伍。一方面，要把好人员选配关，培养军队律师。另一方面，要建立军地法律援助人才储备的长效机制，利用驻地高等院校的师资力量，将强部队人才储备力量的培养，谱好军地合作“协奏曲”。

1.培养军队律师

军队律师是指依法取得军队律师职业证书，为军队提供法律服务的军内职业人员。军委领导对加强律师队伍多次做出重要指示批示。加大培养军队律师，是解决部队和官兵的法律需求越来越多的必然要求。一方面，切实选好配强基层律师队伍，可考虑文职律师，专司军人军属法律援助之事，并通过网络、现实授课和远程指导等多种方式提升律师的专业素质。另一方面，可以依托地方院校大量培养军事法律人才，对取得司法资格证书的学院，组织专门的军队任职培训，填补军队法律人才的空缺。

2.建立军地法律援助联动机制

甘肃省部分地区经济发展滞后，公共服务资源有限，军人军属法律援助工作站设置不到位、机制运行不通畅，人员配备不完善、结构层次不合理、军地协作不经常等情况较为突显。建立高校与法律援助中心合作交流的机制，强化高校和军队法律援助工作站的军、校联动模式。军校协作需以高校提供专业的机构、专业的人才、专业的服务为支撑，在省内其他高校建立法律援助机构是当下需突破的难点问题。

当代法律援助制度的发展进程充分表明，法律援助制度被赋予并担负起特定的价值诉求、政治预期、社会安排以及个体期待。涉军维权事关社会和谐、部队稳定，在全面建设法治国家的大局下，在军民融合深度发展的背景下，做好军地协作“大文章”是一个现实问题，也是一个重要的时代课题。