作为一种“隐形”法律及实施行政活动的直接根据，行政规范性文件在填补立法空白、补齐法律短板方面效能显著。随着行政机关制定规则的权力的不断扩大和疆域的日益拓展，行政机关制定的规则数千倍于代议机关制定的法律，由此也产生了现代行政的合法性危机。当前，行政规范性文件的治理方式呈现多层次结构，主要体现为人大备案审查、行政自我审查及法院附带审查三个维度。其中，合法性审查是行政自我审查的关键一环，对维护法制统一、遏制“红头文件”多、乱、杂现象、阻隔违法文件出台等方面效果显著。同时，行政执法一致性原则及行政自我拘束原则也从行政法治范畴和实质主义法治精神两方面为行政规范性文件合法性审查提供了正当性论据。

一、行政规范性文件合法性审查运行透析与问题检视

作为行政体系中一种内部监督机制，行政机关合法性审查较之权力机关备案审查、司法机关附带审查等外部监督而言具有天然的效率优势。了解制度现状是问题得以有效解决的基础性工作，笔者经调研发现，这种效率优势往往与法律文本确定性缺失、审查机构正规化不足、审查人员专业性匮乏之间存在张力。故从实践理性角度出发对合法性审查内在机理进行判析尤为必要。

（一）法律文本中语言具有不确定性

确定性表述具有指向明确的优势作用，适法者可直接依据文本内容精确对应审查主体。“法律的不确定性问题通常以语言的性质为主要议题。模糊性、歧义、不完全性、不可通约性和语义怀疑论是语言不确定性的渊源。”不确定性表述使文本缺乏可操作性，给实际工作造成困难。以某市出台的法律文件为例，文件规定“各县（区）人民政府所属部门可以确定专门的审核机构或者指定专门的审核人员，具体负责承担本部门规范性文件的合法性审核工作。”笔者认为，文本中使用的“可以”类授权性规范易导致语义模糊，且因缺乏义务属性在实践中易造成制度空设。 语言不确定与文本不完整，其本质仍为立法不周延。

（二）将“专门”与“专业”“专职”等量齐观

合法性审查主体主要含括“司法行政机关”及“制定主体确定的审核机构”两大类。实践中，司法行政机关专设“合法性审查部门”或将审查职能并于原本某一内设机构中；而制定主体通常会将专职法制机构或普通内设机构确定为审核机构。各地法律文件中高频使用的“专门”一词如以《现代汉语词典》（第7版）为标准进行释义，可理解为“专从事某一项事的”。因此“确定专门审核机构”或“指定专门审核人员”意味着机构或人员应该是专职从事合法性审查的专业人员。

笔者经调研得知，部分专门审核机构中的专职审核人员并无法律学习背景，对一些与工作相关的法律术语理解不充分，对行政规范性文件是否违反法律法规、是否与上位法相抵触判断不得当，有些专职人员因缺乏基本法律素养，从而对审查工作的重要意义认识不到位，这些与依法行政基本原则都是相背离的。同时，许多基层部门法制机构面临人员少、工作繁重、事务繁杂的现实困境，审核人员也面临专门性工作与事务性工作相混杂致合法性审查质量难以得到有效保障的低效情形。

二、政校协作开展合法性审查的正当性与可行性论析

近两年全国多数省份建立了“行政规范性文件合法性审查及备案审查专家库”，从职业、专业、研究领域等方面对专家遴选条件作出规定。实践证明，吸纳专家参与是促进主体结构优化、提升审查质效的良策。笔者认为，合法性审查中可将内部监督与外部监督进行深度融合，通过内外联动“多元并行”改变“一元独断”固有弊端。

高校是教学科研中心，利用人才和智力资源成为服务社会的中心是高校“社会服务”重要职能的题中应有之义。发挥行政机关权能主导优势，利用高校跨学科研究平台和新型智库，实现政校“大协作”体系构建，共同完成行政规范性文件合法性审查，是可行且有效之举。

（一）立法视角

2019年3月国务院办公厅印发《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，明确指出“要加强行政规范性文件出台前后的联动协调；充分听取企业及行业协会商会的完善意见；完善与企业的常态化联系……”《通知》建立在依法行政及合理行政基础之上，使行政机关与私主体之间就行政规范性文件的协同治理效应得到了现实观照。

以笔者住所地省份甘肃省为例，2019年9月30日甘肃省人民政府办公厅印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》，在“完善创新审核方式”部分明确提出“建立健全专家参与协审机制，探索建立重点行业协审专家库，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家的作用。”自此，“专业机构建立机制”“专家学者参与机制”“政府购买服务机制”成为甘肃省内诸多市州、县区重点探索的领域，并有市州以地方政府规章的形式出台了相应规范。

（二）理论范畴

政校协作开展行政规范性文件合法性审查，所体现出的民主意蕴与全过程人民民主理念及正当法律程序原则高度契合。

全过程人民民主是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。从实践逻辑来看，全过程人民民主的“全过程”特性主要表现为由民主机制产生的国家权力和公共权力的依法有序运行，包括立法、执法、司法和法律监督等公共权力制度化、规范化运行的各个环节，都要有民主监督机制的有效存在。笔者认为，在法治框架内将民主监督机制贯穿于行政规范性文件制定、审查、决议、备案各要素，与全过程人民民主具有逻辑的内在一致性。政校协作使正当法律程序原则之“公众参与”的民主化因素嵌入了合法性审查全过程，民主意蕴、过程理论得以最大化彰显。

三、政校“大协作”体系建构的三个维度          

在高校社会服务职能语境下，立法推动、理念引领、实践主导为行政规范性文件合法性审查多元治理提供了科学的方法论指导，通过二元主体互通实现政校多领域协作并达致理论与实践“大融合”。

（一）主体统合广度之维

行政规范性文件制定主体在2018年5月16日国务院办公厅出台的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中已有明确界定，五级人民政府及四级人民政府职能部门均具有制定行政规范性文件的主体资格。笔者以“政校协作”为主题词在“百度”搜索得知，“涉法协作”议题虽多但牵头主体主要集中于县级以上人民政府及其司法行政部门，乡镇人民政府及街道办事处鲜有相关报道。

建立政府与民众之间的联结机制是现代治理体系的重要组成部分。对基层政府而言，能否与广大群众进行有效联结将直接影响政策执行的效果，也将深刻影响政府和群众之间的互动关系。基层政府治理对象主要涉及政府职能范围内的事项，笔者认为，将政校协作思路灌注于基层政府行政规范性文件合法性审查机制中，可破解基层审查人员因专门、专职、专业之间存在张力引发的现实困境，也会为基层法治政府建设和基层社会治理注入新的活力。同时，在快速发展和深度变革的当代社会中，基层政府治理作为治理系统下的子系统要保持效率和活力，应以开放宽容的心态鼓励社会主体参与其中，这也是实现基层政府从“单边治理”走向“多元共治”的价值需求。

在进行主体统合时，还可借鉴检察机关人民监督员、听证员制度，以及在审判实践中长期存在的人民陪审员制度，在高校建立行政规范性文件审查员制度，通过制度完善保障机制有效运行。

（二）标准重塑力度之维

设置审查标准是行政规范性文件合法性审查机制的核心。现行行政规范性文件合法性审查主要以“制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定”为标准。此种不抵触式“符合性”审查标准仅把审查路径定位于行政规范性文件与上位法的关系上，因标准设定缺乏完整性和技术性，其结果必然是大量备受争议的行政规范性文件逃脱审查主体的内部监督，导致制度功能预设落空。笔者认为，可在政校协作的语境下以分层审查和分类审查两个维度为路径重构行政规范性文件的合法性审查标准。

1.分层审查

分层意指划分审查标准并按层级顺序依次审查。根据前文所述，我国行政规范性文件合法性审查以是否符合法律法规为标准，涵盖主体是否超越职权、是否违反法定程序、是否与上位法一致等基本法式。基于对单一性审查标准弊端的分析，笔者认为应在合法性审查基础之上加设权限审查及合理性审查标准。

权限审查并不是对主体有无权限或主体是否超越职权的审查，实质是防止行政机关利用制发行政规范性文件的形式以逃避行政立法的程序设置。以程序规则角度来看，行政立法的程序要比行政规范性文件的制定程序严格得多。

2.分类审查         

行政规范性文件的类别可依文件中涉及的行政行为的类型而有所区分。以是给行政相对人提供利益、赋予权利还是设定义务、限制权益为标准可将行政行为分为授益行政行为和负担行政行为，涉及行政处罚、行政强制类的行政规范性文件应更多体现“限权”本质，而关涉行政许可、行政给付类的行政规范性文件可更多突显“授权”特征。行政规范性文件类型不同，对其审查标准也应作差异化表述。

政校协作中，高校依赖其人力资源禀赋在完成行政规范性文件分类的基础上进行合法性审查，不但可有效避免行政机关公式化审查模式造成的程式化运作，还可避免审查内容趋同导致的标准混同。

（三）领域拓展深度之维

以行政规范性文件合法性审查为政校协作契机，以点带线，充分利用双方资源，在多领域开展新合作，走出汇线成面新路子，取得资源融合新突破。

打破高校和行政机关之间体制壁垒，实现教学与科研联通、理论与实践融通、制度与运行畅通是政校协作之关键环节。笔者在讲授《行政法与行政诉讼法》课程“行政立法程序”章节时，针对行政立法及行政规范性文件的制定流程，由于缺乏实际参与经验因此只能以法律条文复述者的身份出现，很难在内容和形式上予以扩展和突破。政校协作可实现公职人员作为实务导师登堂授课并使之常态化，利用亲历经验讲授理论知识可化法条内容于无形为有声。

行政机关可利用高校区位优势近便建立研究基地，并以研究基地为原点，将本部门及本系统优质实践资源引进高校。高校可与行政机关签订协议，在部门挂牌成立实习实训基地，通过“把导师请出来，让学生走进去”的方式完善实践育人体系、创新实践育人形式、强化实践教学环节，最终实现法治人才培养共同体的共建、共治、共享。

通过行政机关与高校协作对行政规范性文件进行事前内部监督，不仅可提升行政规范性文件形式范畴的合法性，也能增加其实质层面的合理性，从而促进法治政府建设、司法行政智库建设、教学实践基地建设水平不断提升。